生活有一帆风顺的时候，也有艰难困苦的时刻，天气有风和日丽的时候，也有暴风骤雨的时刻，同样，国家和社会也是如此，大部分时候都是平和有序安详的，但也会有非正常的时候即“紧急状态”。

　　在法律上，紧急状态是指出现了突发性的危机，在较大时空范围内严重威胁到公民生命、健康、财产安全，影响国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊的应急措施才能恢复正常秩序的特殊状态。

　　引发紧急状态的因素主要包括严重自然灾害、重大人为事故、突发公共卫生事件、社会动乱、恐怖事件等。最近的例子是，1月31日意大利因为两名武汉游客在罗马确诊新冠肺炎，而宣布进入国家紧急状态 。

　　从国家治理的角度讲，在社会正常状态下，应该按照常规的方式去管理，而在紧急状态下，就必须采用非常规的手段。为了对紧急状态下国家管理行为进行规范，许多国家除在宪法中对紧急状态做了专门规定外，还制定了专门的紧急状态法，如英国1920年的《紧急状态权力法》，法国1955年的《法兰西共和国紧急状态法》。美国在1976年制定了《美国全国紧急状态法》，该法规定美国总统有宣布国家进入紧急状态的权力，明确了国会对总统宣布紧急状态的制衡机制。2019年, 特朗普因修建美墨边境墙资金不足，就宣布进入全国紧急状态。

　　关于紧急状态，我国现行宪法规定：全国人大常委会“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”，国家主席根据全国人大常委会的决定“宣布进入紧急状态”；国务院“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。除了宪法之外，现行的戒严法、防洪法、防震减灾法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等单行法律法规，也规定了在各种紧急状态下应该采取的非常措施。

　　国家一旦宣布进入紧急状态，对于政府和公民意味着什么呢？紧急状态意味着，国家可能暂停一些行政、立法和司法权力的功能，要求公民改变他们正常的行为习惯，或者命令政府机构实施紧急应急方案。

　　对于政府而言，在紧急状态下，政府享有特别的紧急权力，可以采取各种必要的紧急措施处理突发事件。政府拥有的紧急权力包括发布限制人身自由措施的权力，征用房屋和交通工具的权力，强制疏散、强制隔离的权力，等等。政府所采取的紧急措施包括动员国家的公务员（包含警察及军队）、征收派发国家的公共物品、发布政令、检查讯问和搜索民宅等行为。在美国，根据《美国全国紧急状态法》的规定，总统拥有一百多项法定紧急权力 ，包括没收财产、调控生产方式、没收商品、向国外派兵、实施戒严令、控制交通通讯、管制私人企业运营，甚至可以中止化学和生物武器管制法等。

　　对于公民而言，紧急状态意味着为了维护公共安全与秩序，公民必须承受某些负担和做出必要的牺牲，个人的权利和自由要受到更多、更大的限制，最突出的表现在如下几个方面：

　　其一是通讯自由和政治权利的限制。在紧急状态下，政府为了有效地处置危机、恢复社会秩序，可以限制公民的通讯自由和政治权利。例如，我国《戒严法》第13条规定，戒严期间，戒严实施机关可以决定在戒严地区采取下列措施：禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；禁止罢工、罢市、罢课；实行新闻管制；实行通讯、邮政、电信管制等。

　　其二是人身自由的限制。在紧急状态下，如果公民的人身自由与公共利益发生冲突，前者就需要做出让步。例如，《突发事件应对法》第49条规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，政府可以封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动；封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动等。《传染病防治法》第42条规定，传染病暴发、流行时，政府可以采取下列紧急措施：限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；停工、停业、停课。第43条规定，甲类、乙类传染病暴发、流行时，政府可以宣布本行政区为疫区，可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁。

　　其三是财产权的限制。公民的财产权受法律保护，但在紧急状态下国家可以为了公共利益予以征收和征用。例如，《突发事件应对法》第52条规定，政府在必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。《传染病防治法》第45条规定，传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，政府有权临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。

　　紧急状态下，为了公共利益而对公民权利进行限制，这既必要也合理。但是，政府对公民权利的限制不能超过必要的限度，不能突破人权保护的最低标准。对此，联合国《公民权利及政治权利国际公约》第4条规定，国家在紧急状态下有权采取措施克减公民的权利，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限。

　　另外，一些最重要和最基本的公民权利不能被克减和限制，包括生存权、不受虐待或者酷刑的权利、不受奴役或者苦役的权利、受到公正刑事审判的权利、法律面前人人平等的权利等。

　　与此同时，在实施紧急状态期间，国家机关因行使紧急权力给公民的人身权利和合法财产造成损失的，当事人有权获得相应的补偿。

　　在紧急状态期限届满时，一切国家机关、社会组织和公民个人必须尽快恢复履行依据宪法、法律、法规所规定的各项职权与职权、权利与义务。

　　总之，紧急状态意味着非常状态，受到威胁的不仅是个人利益，也包括了集体和国家的利益。在这种情况下，必须要在私人利益与公共利益之间、政府管制与公民人权之间进行妥协，达成一致和平衡，政府要更加勤勉、尽责和真诚，而公民个体要呈现担当，展现自律，承受必要的权利限制和利益牺牲。面对危机和灾难，只有政府、企业、公民齐心协力共度时艰，才能战胜灾难化解危机。

　　作者李宏勃，系中国政法大学教授、外交学院人权研究中心研究员。 法治中国，不在宏大的叙事，而在细节的雕琢。在“法治的细节”中，让我们超越结果而明晰法治的脉络。本专栏由法律法学界专业人士为您特供。

　　（编辑：李思）