何谓“火耗”？
康熙六十一年八月，陕西巡抚噶什图奏请用通省火耗弥补亏空，孰料折子上去后，康熙下谕痛批：火耗一事关系重大，断不可行，“自古以来，惟禁止火耗而已，不可开，奈何地方官稍征一二分，朕如何办？……尔等二巡抚昏愦受骗，布政使胆大，理应斩之”。看到这里，读者或许要问，究竟什么是“火耗”，康熙又为何对这个折子火冒三丈呢？
表面上看，清朝所定赋税并不高，其中农业税率一般不高于百分之十，商业税率也仅为“三十税一”或“值百抽五”，加上康熙朝后实行“滋生人丁，永不加赋”，老百姓的负担应该比较合理甚至可说是轻松了，但事实并非如此。如时人所说，“今日之农，不苦于赋，而苦于赋外之赋”，“今日之商贾，……不苦于税，而苦于税外之税”。 这其中的奥秘，就在所谓的“火耗”。
明朝万历年后推行“一条鞭法”，赋税一律征银上交国库。但是，由于当时没有标准化银元，地方官府需将百姓交纳的零碎银两重铸为银锭才能上交，而熔铸过程中，原银两会有些许损耗。由此，地方官在百姓缴纳田赋时往往要求加收这部分损失，即所谓“火耗”。此外，官府征收“漕粮”时，也会因粮食晾晒、簸扬及运输而有所损耗，如遭雀吃鼠啃的损耗叫做“鼠雀耗”，解送入库、搬运过程中出现的损耗叫做“脚耗”，所有这些损耗（或说成本），官府不愿承担而将之转移给老百姓，即所谓“耗羡”。“耗”者，损耗；“羡”者，多余也。
通常来说，碎银熔铸的损耗其实并不大，每两至多也不过一至二分，即百分之一至二；粮食在储存运输过程中的损耗及成本或许会大一些，但这些看似合理的要求，最后都无一例外地膨胀十几倍甚至几十倍。之后的所谓“耗羡”，都已不是原始字面上的意思而发展成正税之外的附加税，不容小视。而最耐人寻味的是，这些收入并不上交朝廷而归地方官府掌管，朝廷虽明知于此，却从来没有公开承认过。
康熙为何容忍地方官征收耗羡？
不承认并不代表不存在。康熙年后，征收火耗一如明代，且有不断加重的趋势，“州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者”；“大州上县，每正赋一两，收耗银一钱及一钱五分、二钱不等。偏僻州县，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额”。尽管谕令屡加禁止，但到康熙末年，火耗却越征越多，河南、山东等省的火耗率甚至达到正赋的八成左右。这些私征、私派、私用的所谓“耗羡”，不但加重了百姓负担，而且被地方官吏们视为约定俗成的“半合法”收入。如此，法外之税，又无监管，官吏们自然是上下其手，腐败丛生。
康熙之所以容忍这些“法外之物”，原因有三：一是官员低薪制，二是各级官府普遍缺乏办公费，三是地方亏空太大。说到官员薪俸问题，监察御史赵禧早在康熙八年就有过一段议论：总督每年支俸一百五十五两，巡抚一百三十两，知州八十两，知县四十五两。若以知县论，一家一日，粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎？不取之百姓，势必饥寒。督抚则必取之下属。俸禄不增，贪风不息；下情不达，廉吏难支！
康熙像
养家活口之外，地方官员还得聘请幕友、书吏、仆役、家丁等，否则办公、顾问、保卫、勤杂等事务无人承担，这些编制外支出，全部由官员们自掏腰包，朝廷是一分钱都不管的。除此外，过境官员的送往迎来、交际应酬，逢年过节还得打点孝敬各级上司，各种费用加起来，根本不是这点低微的俸禄所能应付的。
要解决这些问题，当然也不复杂——请中央拨款。但话说回来，地方上的亏空说白了就是欠中央的钱；若要给官员加薪、弥补地方办公经费，中央拿不出钱只能加税，而加税势必增加百姓负担，康熙又不愿承担这个骂名，正如他自己说的，“加派之名，朕岂受乎”？
康熙晚年精力不济，思想也日趋保守，其曾表示：“今天下太平无事，以不生事为贵。兴一利，即生一弊。古人云多事不如少事，职此意也。”同时，康熙很注重自己万年之后的历史评价，其想在历史上留个“仁君”、“永不加赋”的好名声，所以他是宁可睁一眼闭一眼，实行得过且过的“鸵鸟政策”。
雍正宠臣沈近思反对耗羡归公
康熙末年的巨额亏空及耗羡的滥征滥派，自诩比康熙老爷子还要洞察世情的雍正自然心里跟明镜似的。即位之始，雍正即把清查亏空当成上任后的首要大事，赔补、革职、抄家，各种铁腕手段，一时闹得官员们怨声载道，几至“官不聊生”。
冰冻三尺非一日之寒，地方上的亏空也不是一天两天的事。期间，上任、下任交代不清，日积月累，很多其实形成了无头帐。为此，一些督抚大员认为这样逼迫中下层官员也未必公平，于是提请“明定火耗额数”、以火耗弥补地方亏空并提取办公费的呼声再一次兴起。元年五月，湖广总督杨宗仁奏请将耗羡提出二成，以充地方“一切公事之用”；山西巡抚诺岷则奏请将每年收取的五十五万火耗银全部归公，其中二十万两垫赔实无可追的亏空及地方其他公用。之后，山东巡抚黄炳、河南巡抚石文焯也都提出了类似的奏请。
耗羡归公关系重大，何况这是康熙生前一再反对的，雍正对此当然不敢大意。为慎重起见，雍正将此议交付廷议，以听取大臣们的意见。讨论过程中，左都御史、吏部尚书朱轼等多数官员认为耗羡乃州县私征私派，于理不通，于法不合，于体制不符；若耗羡归公成为国家正税，一则有加赋之嫌，二则有纵贪之害，难免有违祖制，甚至遗患无穷。
时为雍正宠臣的吏部右侍郎沈近思即为反对派官员之一。他认为，耗羡归公是“正项之外，更添正项”，今日如此，“他日必至耗羡之外，更添耗羡”。他还特别强调说：“臣尝为县令，故知其必不可行。”雍正听后诘问他：“你作县令时，收不收火耗？”沈近思答：“当然收。不收怎么养活妻儿老小？”雍正冷笑道：“你也是个读书明礼的人。你这样做，难道就不是为了一己之私？”沈近思抗辩道：“妻儿老小不能不养，否则即绝人伦矣！”雍正听后大笑，“虽终不用其言，亦不以为忤也”。
沈近思像
沈近思是宠臣也是直臣，雍正曾称他“操比寒潭洁，心同秋月明”，其敢于冒犯龙颜、为民说话固然是一种胆魄，但最后也不得不承认，地方官员收取耗羡有一定的合理性。事实上，雍正对耗羡危害百姓何尝不明了，其在即位之初曾连发九道谕旨，其中在针对州县官的谕旨中就特别提道：“今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，朘削何堪？”
廷议前，山西巡抚诺岷将本省耗羡改革的情况奏报朝廷，其要点包括：一是定火耗率，并以减火耗为原则。根椐各州县情况，高者降至一、二成，低者加至一、二成之间；二是将火耗银公提司库，州县官无权经管，以防中饱私囊；三是用火耗银弥补无着亏空，以示公平；四是从火耗银中提取公费，杜绝滥派理由；五是考虑实际情况，提高官员的养廉标准。
耗羡归公是制度创新
相比于康熙晚年的宽仁无为，雍正在实事求是、承认现实方面更值得称道。有了山西的成功经验，雍正于二年七月乾纲独断，宣布实行耗羡归公。上谕中，雍正首度承认了耗羡的合理性，“州县火耗原非应有之项，因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者”，“朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能也”。
由于廷议未能取得一致意见，雍正又说：“前朕曾降谕旨，令尔等平心静气秉公会议，今观尔等所议，亦属平心静气，但所见浅小，与朕意未合。”当有人提出先在山西试行、看效果如何再推广时，雍正断然道：“此言甚非，天下事惟有可行与不可行两端耳，如以为可行，则可通之于天下；如以为不可行，则亦不当试之于山西。”这话的意思是，正当就推行，不正当就禁止，这也是雍正执政的典型风格。自此，各省相继实行耗羡归公。
雍正像
在耗羡归公的制度设计上，其中一点值得特别注意，那就是监管上的“收支两条线”，即州县官员征收耗羡后，不再由其自行支用而是解归省库国库，由上级分派。此前，山西太原知府金鉷曾主张“财在上不如在下”，州县官为亲民官，“宁使留其有馀，养廉不能胥足，一遇公事，动致侜张”。对于此议，山西布政使高成龄提出批驳，说“正赋以供国用，耗羡以养廉员，治人食人，相维相紧”，“耗羡者，百姓之银钱，即朝廷之财赋，乃皇上体恤群臣、通院、司、道、府而酌盈剂虚，以补其常俸之不足，非专为州县而设也”，如耗羡为州县所得而上司不宜提解，那“不肖上司必将寻隙勒诈，别生事端，恣其无厌之求”；即使有淡薄自甘者，上司衙门“别无出息，枵腹办事，反不如州县各官，安享厚利，谁能堪此”？
再者，耗羡与节礼息息相关，“上司不提解耗羡，属官必呈送节礼”，而之前“州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资取给于州县”；“耗羡之外，种种馈送，名色繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不肯查参”，以致上下勾结，相承共腐，吏治不清，腐败日深。既如此，“与其州县存火耗以养上司，何如上司提火耗以养州县”？
换言之，此前州县官是用耗羡养上司，而上司既在经济上仰仗下级，监督也就无从谈起；现在反过来，耗羡提交上级掌管，下面的公费开支由此拨出，下级也无从挟制上司，上下级关系才能理顺，良性的官场风气才能形成。
据此，高成龄的意见是：耗羡应公开并限定数目，“若不限于一定之数，则小民将无所遵依，而不肖州县反得任意多征”；耗羡收取后，与其留于州县，不如提解国库（藩库），由大吏分拨，“通省遇有不得已之公费则可支应而不必分派州县，州县则无由藉端科索里甲，于是私派亦可禁绝”。这样的话，既能照顾到各地的平衡，也能防止下面州县官中饱贪腐，“州县不能入己，谁肯多征”？
耗羡归公无疑是一项重大的财税改革。此前，地方官员们以种种理由加增加派，肆意滥收，表面上都冠冕堂皇，说是为办公务，实则利用朝廷在许可与不许可、合法与不合法的依违之间浑水摸鱼，盘剥来的民脂民膏，少数办公，多数用于肥己。真正能够道德自律，“只取一分”的好官，少之又少。
一言而辟之，耗羡归公的本质在于财政公开化、透明化，即将此前征收的耗羡银由“非法”变“合法”，同时由“暗征”变“明征”，并使其数量和用途固定化。这样一来，地方官员不得再私自加派，明规则取代了潜规则，此前说不清道不明、半明半暗的财路由此被堵死，原本流失到州县官员手中的非法所得也被收归藩库国库。这种做法，不仅完善了之前的财税制度，而且也是一种反腐、防腐的制度创新。
（编辑：葛润）
