从法律的角度来看，设立城管的初衷是为了解决多个政府部门交叉和责任不清的问题。

　　当网络上传来延安城管打人并暴踩商户头部的视频时，公众为之一震：尽管城管打人并不罕见，但是踩踏头部的事确实第一次看见。就在舆论持续发酵追究延安城管责任的时候，网上却传来了被踩头商户刘国峰发的一封公开信，刘国峰在该公开信中表示，事件中打人者固然不对，但客观地说自己也有一定责任，自己和家人对处理结果非常满意，事件引起一些社会不安定因素，也对延安形象带来负面影响。

　　该公开信发布后，很多人都在想，该商户是不是被延安市政府给“公关”了？当然，也有人认为，即便被公关也情有可原，当事人毕竟是要在当地继续生活，如果一直和政府对着干，未必就有好果子吃。抛开他是否受到压力不论，我们再来讨论一个看似平常却经常被我们忽视的问题，为什么我们屡屡会在媒体和现实中看到城管在执法过程中会伴随着打人这种简单粗暴的方式？

　　从法律的角度来看，设立城管的初衷是为了解决多个政府部门交叉和责任不清的问题。因为现代城市中的很多问题，可能并不只是某个部门的事务，而是涉及到诸多政府部门。以日常所见的“路边摊”为例，可能包含有工商食品安全的无证经营，也可能是属于有交通管理的占道经营，还有属于市容卫生的清洁卫生问题……如果任由多个单位进行行政处罚，可能会导致行政相对人“一事多罚”，从而违反现代法治的“一事不再罚”原则；同时，多个部门管理同样一件事，往往还会产生“谁都管，但是谁都管不了”的现象—尤其是对这种小商小贩而言。

　　可能就是因为此，在1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》规定了一个相对集中的行政处罚权制度，该法第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。这意味着一个机构可以行使多个机构的权力，于是这就成为现在城管制度的法律依据。

　　有了这个法律依据，城管部门就应运而生，现在几乎每个县级政府都设有该部门，虽然名称不一致——如广东称之为“城市管理行政执法局”，北京称之为“城市管理综合行政执法局”，而武汉则是称之为“城市管理执法局”，但其主要职责大同小异，就是将原先分散在工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生等部门的全部或者部分职能集中到城管部门，城管于是成为一个综合性的执法机构。

　　相对集中行使行政处罚权的实施，这是一个进步。从行政相对人的角度而言，在某种程度上减轻了行政相对人的负担：此前要被多家机构处罚的同一行为，现在只需要处罚一次；而从行政执法效果来论，则是权责更为明确，以往多个部门相互推诿的现象得到了大幅度的减少。

　　尽管城管部门被赋予了城市管理的职责，但是在法律上并没有赋予其“打人”的权力，也正是如此，《行政处罚法》还特意做了法律保留“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。那问题是，为什么在城管执法时，我们经常见其打人？而且从近年来媒体披露的情况来看，这种简单粗暴的执法方式是越演愈烈？

　　一个比较学理的解释是有现场处置职权和职责而无权威和合法武力，容易引起肢体冲突。换句话说，几乎每个城管在执法的时候，他所遇到的那些违法违章行为几乎是不需要额外的证据。但是商贩却不会接受其处罚，因此口舌之争往往会发展到最后的拳脚之争。更为重要的是，几乎所有的流动商贩都不是本地人口，城管部门对于这部分群体施加暴力，并没有额外的制约机制—如果是对本地人施暴，那么被施暴一方就会通过其他方式—比如上访等机制来影响城管人员的行为。

　　还有一个需要考量的是商贩们的职业特性，从事这个行业的几乎都是城市的中低收入阶层，他们收入不丰—这意味着他们在受到违法的处罚方式后并不会通过正规的救济途径，比如向法院提起诉讼，唯一可能的反应是：他们自己所从事的并不是一种被法律所允许的行为，下次见到城管要快点跑。假如这次延安城管施暴的对象是一位受过高等教育的商贩，那么被施暴方可能就会通过提前民事诉讼或者要求检察院提起公诉等方式的诉求，显然，这些流动商贩没有这样的诉求，这意味着城管在施暴之后并没有受到法律上的约束。

　　换句话说，正是流动商贩和城管的相互博弈，使得打人这样简单粗暴的执法行为得到了加强，而媒体每次对城管打人的报道，除了在情感上让人对流动商贩产生同情之外，并没有多大的改进：假如占道经营本来就是不被法律允许的事，除了这种简单粗暴的方法外，还有其他什么良方？从这个角度来看，尽管打人是不对的，但要化作其他的治理机制在相当长一段时间内几乎是不可能的，除非在法律上肯定这些这些流动商贩从事相关行为的合法性。那么，我们的城市居民愿不愿意以牺牲城市清洁程度换得商贩的占道经营权？这可能才是问题的关键。

　　（编辑：陈家坪）