3月1日晚间在云南昆明火车站发生的行凶事件，已被官方定性为“暴力恐怖袭击”。媒体上，恐怖主义一词被广泛地使用，但是，何谓恐怖主义?

　　何谓恐怖主义

　　恐怖主义一词翻译自英文的Terrorism，源于1793年至1794年法国大革命末期的恐怖政治时期(terrorisme)。广义来说，施暴者对非武装人员(平民)有组织地使用暴力或以暴力威胁，将之置于恐怖的情境中，以达到某种政治、宗教、种族、意识型态目的，被称为恐怖主义。

　　不过，因为恐怖主义定义者通常夹杂着不同的政治立场及意识型态，因此这个词仍未通过联合国第六委员会的审议通过，也就是尚未有国际法律上的共同的定义。

　　美国联邦调查局（FBI）对恐怖主义的定义包含：涉及暴力及危险行为违反联邦或州法律、企图以恐吓、威胁平民或大规模伤事件影响政府政策。美国国防部的定义则是“使用非法暴力或威胁以灌输恐怖，企图强迫或恐吓政府或社会，达成政治、宗教、意识型态目的”。

　　在欧洲，1974年的英国防止恐怖主义法的定义更为简单，“为了政治目的使用暴力，包括任何为了使公众或其他陷入恐怖而使用的暴力。”2011年欧盟委员会则定义为“个人或组织故意针对一个或多个国家，进行威胁、严重破坏、甚至摧毁政治、经济、社会组织及建筑物的行为。”这又显然是针对“9·11”攻击事件后的调整。

　　虽然各方定义能找到基本的交集，但是否必须是政治目的？动机又是否必须是意识型态或政治原因？造成的结果是否必须包含对财产的危害、或单指威胁到人身安全等，仍无定见。

　　用美国学者霍夫曼（Bruce Hoffman）的话说，“至少，每个人都同意恐怖主义是个贬义词，一般适用于自己的敌人与对手，或是那些与我们意见不同或宁愿忽略的人。”

　　Brian Jenkins在他的书《何谓恐怖主义》中则写道，定义取决于观点，也直接意味着一个人的道德判断，“如果一方能够成功地将对手标上恐怖主义的标签，就已经间接地说服他人接受其道德观点。”“一个人的恐怖主义者是另一个人的自由战士，”就反映出这种困境。

　　这也是为什么尽管我们共同谴责暴力、滥伤无辜，但对于恐怖主义一词仍要谨慎使用及看待。

　　举一个具体的例子，2013年4月发生在波士顿的爆炸案，美国总统奥巴马在第一时间用“悲剧”来表述，使他受到一些政治正确的批评。一天后，他改口称其为“恐怖主义行为”，主要是确定了该爆炸案符合了美国政府定义的几项恐怖主义事实：非法暴力、侵犯人民胁迫政府。

　　反恐机构建置

　　“9·11”事件是全球对抗恐怖主义的重要转折，特别在美国。2001年这场造成近3000人死亡的恐怖攻击事件，让美国意识到恐怖主义已成为国家安全的最大威胁，因而把反恐作为国家安全战略的核心。

　　为防范和制止恐怖袭击的再次发生，美国政府的因应包含完善立法、增加预算、到对政府部门进行结构性重组、情报机构重新布局、调整外交关系、建立国际反恐合作等。

　　2001年10月，美国国会快速通过了以断绝恐怖主义为目标的《爱国者法案》（Patriot Act），主要增强了在移民规定的管控，延伸恐怖主义的定义，以及扩大情报单位的权限。这项法案使警方有权以抵抗恐怖主义为名监控私人通讯记录，这也为2013年爆发的斯诺登事件埋下种因。

　　2002年通过的《国土安全法》促成国土安全部成立，宗旨是“美国政府没有比确保人民安全与维护民主生活方式的更高目标。”其主要任务是整合国家所有力量防止恐怖活动在美国境内发生、减少美国在应对恐怖主义的弱点、以及加强攻击发生后的应变、复原能力。

　　国土安全部成立十多年来组织架构因时调整。一开始的五大部门分别是边境运输安全部门（Border and Transportation Security， BTS），负责边境安全、移民海关行政管理；紧急事件整备应变部门（Emergency Preparedness and Response， EPR）； 科学技术部门（Science and Technology， S&T），下设各类国家安全实验室； 情报分析和基础建设防范部门（Information Analysis and Infrastructure Protection， IAIP）；及负责财务预算及人事的管理部门（Management）。

　　2007年，国土安全部因应2005年“卡特里娜”飓风救灾检讨而进行调整。核心任务除了提升天然灾害、传染病应变能力，还有加强网络安全维护、及小型恐怖主义（如小规模爆炸案）的应对。

　　在情报单位改革方面，“9·11”事件导致美国情报系统遭到严厉的批评。三大情报机构：中央情报局（CIA）、联邦调查局（FBI）和国家安全局（NSA）情报难以交流、协调机制不完全等问题，促成了美国国家反恐中心（NCTC）在2004年8月由时任美国总统布什签署命令成立。

　　美国国家反恐中心占据情报搜集工作的至高点，负责统合来自国土安全部、国防部、司法部、国务院情报司、联邦调查局、中央情报局等全美国16个情报单位的信息，还职掌向总统简报、及参与战略行动策划的工作。

　　十多年的反恐工作发展仍有需多缺憾，2010年公布的《国土安全战?检讨报告》，在部会职能划分、任务优先级、新时代反恐上都出现检讨声浪，但反恐经验仍值得借鉴。

　　（编辑：苏琦）