作者：李文钊

    4月，一场肇始于墨西哥和美国的甲型H1N1流感，开始在全球流行。到5月13日格林尼治时间06：00时，33个国家正式报告了5728例甲型H1N1流感感染病例，其中中国内地确诊2例。

    应该说，到目前为止，甲型H1N1流感在中国并没有引起太大的恐慌，在某种程度上，得益于及时和全面的信息公开制度，以及中国政府充分、完善和快速的应急预警和处理机制。

    从应对非典到应对甲型H1N1流感，6年来，中国积累了哪些经验？取得了哪些进步？

    危机还没有结束，做全面评价还为时尚早。不过，管中窥豹，可见一斑。通过对到目前为止，各级政府和行动者的应对行为、过程的观察，或许可以找到一些端倪。这些经验对以后的疫情防治至关重要，我们也期待下一步的防治工作更细致、更透明。

    1 疫情应对进入最高决策层

    现代社会的流动性和复杂性，使得任何一个区域性政府和部门都不可能处理好公共卫生事件，无论是与国际社会的协调，还是国内各级部门和各级政府的协调，都需要依靠最高决策层的权威。

    中国最高领导和最高决策层，第一时间将甲型H1N1流感防治纳入最高议事日程。在中国还没有发现疫情时，4月28日，胡锦涛就对做好防范人感染猪流感疫情工作做出指示，温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署中国加强人感染猪流感预防控制工作。5月5日，温家宝再次主持召开国务院常务会议，听取前一阶段汇报工作，再次部署甲型H1N1流感防治工作。

    5月10日，中国确诊首例输入性甲型H1N1流感患者。随后，5月11日，胡锦涛再次就甲型H1N1流感的防治工作做出指示，温家宝第三次主持召开国务院常务会议，研究部署进一步防控措施。

    纳入最高领导和最高决策层的议事日程，是保证应对公共卫生事件取得良好效果的根本。

    2 将中国纳入世界公共卫生事件防控体系

    在防治甲型H1N1流感事件中，中国以开放的心态融入世界，将中国纳入世界公共卫生事件防控体系。加强同世界卫生组织的合作，加大对国外甲型H1N1流感的报道与监测，及时与其他国家开展各方面的合作。

    比如，5月13日下午，陈竺部长应约与世界卫生组织(WHO)总干事陈冯富珍通电话，双方围绕甲型H1N1流感防控策略、本次疫情的特点和发展、抗病毒药物和疫苗的研制和储备等交换了看法。中国每一步都与WHO保持沟通。

    3 政治动员，各级政府和全社会参与

    在危机状态之下，政治动员是各国政府普遍采取的做法，中国拥有政治动员的传统，适当的政治动员有利于及时制止公共卫生事件的扩大和蔓延。

    胡锦涛的两次指示，温家宝的三次国务院常务会议，都是实现政治动员的体现。

    在政治动员过程中，新闻媒介起到了十分重要的作用，它们是动员信息的扩散者和信息传播渠道。自4月24日以来，甲型H1N1流感是各大媒体、网络和电视的主要焦点话题。

    在此之后，中国为了应对甲型H1N1流感，采取医学观察措施，大部分公民都表示理解，可以看出政治对社会的动员起到了作用。而各级政府快速的反应和应对措施，表示政治动员对各级政府起到了作用。[NextPage]

    4 准备充足的财政资源，注重发挥专家作用

    据报道，为了应对甲型H1N1流感，中央财政已经安排50亿元专项资金，地方各级财政也要拨出专款。此外，各个市都确立了定点医院，并且安排充足的物质资源储备。例如5月6日北京地坛医院发言人表示，已储备2万个口罩和2万套防护服，还有达菲药物以及抗生素。

    专家是甲型H1N1流感防治方案的提出者，是甲型H1N1流感发现者和监测者，以及甲型H1N1流感的治疗者。在整个公共卫生应急处理中，他们都发挥着不可替代的作用。

    据报道，卫生部组织专家在《人感染猪流感诊疗方案(2009版)》的基础上，结合世界卫生组织和其他国家甲型H1N1流感最新诊疗经验和相关资料，研究制定了《甲型H1N1流感诊疗方案(2009年试行版第一版)》，并于5月8日向全国发布，成为防治甲型H1N1流感的最权威方案。

    到目前为止，从四川和山东两例甲型H1N1流感确诊病例的治疗情况看，方案都发挥了重要作用。

    5 改进了信息公开的数量、质量和类型

    信息公开的过程，也是各个主体明确责任的过程，更是各个主体自觉地协调和约束自身行为的过程，通过信息公开客观上能够起到政治、权威和命令所不能够协调全社会的作用。

    甲型H1N1流感信息的公开，个人会根据流感的信息来评估被感染的风险，从而采取理性的选择行为。当每一个人都为自己的健康负责时，整个社会的防治水平就会提高。在信息公开中，看似无秩序，实际上有秩序。

    据观察，与2003年非典防治相比，中国在甲型H1N1流感防治过程中，大大地改进了信息公开的数量、质量和类型，实现了公共卫生处理机制的全过程信息公开和实时信息公开。从应急预案，到应急处置，以及进一步的防治措施，都做到了向全社会公开。

    据《南方周末》报道，四川出现内地第一例甲型H1N1流感疑似病例后，为“避免恐慌猜忌情绪蔓延”，5月11日凌晨，成都市政府着手准备新闻发布会，凌晨3点正式召开。这种速度在以往是没有过的。

    6 提高了分散化处理危机的能力

    应对危机，快速反应和快速行动十分重要。而快速反应和快速行动，需要以分散化处理危机为制度前提，面对公共卫生事件危机，并不需要集中处理，相反，需要属地化管理和分散化处理。

    这次北京市在应对危机的分散化处理上可圈可点。据报道，5月10日22∶30分，四川发现疑似病例，北京市卫生局在30分钟内起动应急预案，调动了所有应急网络，并将147名乘客根据所属14个区县，分别由各区县负责寻找隔离旅客，最终在24小时内完成了隔离任务并进行风险评估。

    可以说，应对危机最重要的是明确责任，将危机分散化、分部门去处理，而不是让一个统一组织来进行集体处理。

    7 加强了跨地区和跨部门合作，形成协同治理的政府

    分散化处理危机，并不意味着不需要协调，相反它对协调提出了更高要求，需要中央与地方政府协调，跨地区协调，跨部门协调。这其中，信息网络机制是协调的重要途径，据报道，5月12日，北京市卫生局局长方来英表示，北京能够很快获得与四川患者接触的信息，得益于遍布全国医疗机构的疫情报告网络，以及北京市卫生部门和民航部门出入境检疫局建立的防控信息实时通报制度。

    当然，中央政府的协调也是十分重要的，这一次，卫生部通过通报四川确诊信息，实现四川与北京之间协调。不过，在山东案例中，由于卫生部门与铁道部门之间没有很好沟通和协调，错过了对重要密切接触人员的及时医学观察和隔离，其中的教训需要总结。

    总体来看，在甲型H1N1流感防治中，政府公共治理水平明显提高，中央政府协调地方政府间的能力得到提高，地方政府各级部门之间协调也得到加强。 [NextPage]

    8 学会用法律来处理危机

    在应对甲型H1N1流感时，政府需要采取一些强制性措施，包括实施隔离和医学观察。并且随着危机的深入，强制性措施会加大。中国在迈向法治政府的进程中，一个重要的问题是如何使得危机处理符合法律的逻辑。

    因此，危机应对面临双重压力，一方面需要采取强制性力量来处理紧急事件和公共安全事件，另一方面需要遵循法治的逻辑。

    这两者的结合，就要求用法律来处理危机，使得危机处理法治化，这样既可以保证法律的尊严，也有利于危机的处理。与此同时，将危机处理法治化的过程，也是提前预防危机的过程。不过，与危机相比，法律往往滞后，因此，必须针对每一次危机，不断地完善法律，为下一次更好地处理危机提供法律基础。

    自2003年非典危机以来，中国公共卫生应急事件的处理法治化得到了加强，比如，通过修改和制定一些法律，包括《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》、《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》等，使得疫情监测、流行病调查和治疗实验等都有了法律依据。

    据报道，在5月初，成都市疾控中心根据卫生部下发的《防治技术指南》和《诊疗方案》，已经对232名技术人员进行了全面培训，传染病医院也已经进行了4次演练。

    当然，在用法律处理危机的过程中，也面临着挑战，例如，如何使新的传染病纳入传染病防治法，如何对交通工具实施传染病防治等，都是在全球化、流动性和不确定性时代需要考虑的问题。

    结语

    2003年经过非典之后，政府应对公共卫生事件的经验和能力有了很大的提高，并且逐渐形成了与政治体制和传统相适应的一些做法和措施。在甲型H1N1流感的应对中，中国已经初步取得了一些成果，并正在形成一些制度化的措施和手段，应对危机正在从一种非程序性决策走向程序性决策。

    这意味着，危机正在从一种非常态走向常态，也意味着我们已经将危机和风险纳入政府管理。

    在未来，中国应对公共卫生事件，仍然有很多地方值得完善。比如，如何形成完善的事后评估机制，对于公共卫生事件的影响进行全面评估，包括政治影响、经济影响和社会影响？如何形成有效的成本分担机制，对于公共卫生事件的治理如何在各级政府、组织和个人之间分担成本，使得成本和收益对等？如何进一步促进信息和决策在跨部门之间沟通和协调？(李文钊 中国人民大学公共管理学院 博士、讲师)

    （编辑：黄云）