作者：肖雪涛
中国的很多事情的发生好像都是一阵风。往往是一例重大事件引起人们的广泛关注后，在这之前和之后的同类事件都会迅速见诸各类报刊、媒体和网络。但是，随着时间的推移，信息社会的信息更替、人们的视听疲劳等因素的影响，人们就再难以发现类似事件了。好像在那以后就真的没有什么事故发生了。影响巨大深远的“毒奶粉”事件落幕已久，之后全国范围内的鸡蛋、药品、狂犬疫苗、强生婴儿沐浴用品等一系列直接关系社会公众生命健康的涉毒造假事件也此起彼伏、无休无止了一段时间，此类事件直接促使了《食品药品安全法》的迅速制定实施。随着世界范围内的金融危机及对我国实体经济的影响越来越大，各类大小企业运营困难，社会就业局势严峻，直接影响到社会稳定。因此，促发展，促消费，实现“保八”，扩大社会就业也成为各级政府头等大事。各级政府官员为了政绩和社会稳定等因素也大力招商引资，对企业发展和消费者信心具有破坏作用的产品质量事故逐渐难觅其迹。在此情况下，过分纠缠以往事故是没有任何意义的。但该类事件发生的根源和条件并没有随着《食品药品安全法》的颁布实施而消除，更多的好像是在等待下一波重大事故的蓄积和触发。
目前颁布实施的《食品药品安全法》的“亮点”很多，却没有一样是关于食品药品安全监控体系的构建和如何运行实施的。有法可依当然是好事，但是否能做到执法必严，违法必究呢？！中国很多方面的法律法规早已制定完善，但依然阻止不了相关重大事件的频繁发生。很多事情不仅仅是法律的问题，相关领域的体制性问题的解决才是关键！在目前金融危机的影响下，谁也不能保证各类大小企业为了自身的经济利益，有些地方政府为了自身的政治利益，不再出现企业抱着侥幸和投机心理，为了降低产品成本等因素而偷工减料，或添加各类不利于人们生命健康的有毒物质，有些地方政府官员为了自身权位而欺上瞒下，尽力封杀、遮掩此类事故真相的现象。答案很容易从各地的环境污染事故的各种原因和结局中找到。更何况，在当前市场机制初步建立的情况下，政府机构已经不是往日那种全能政府和无限政府了，自身还有很多体制问题。那么能否在当前政府能力有限的情况下，有效动员社会力量，发挥市场机制的作用，用政府这一“有形之手”和市场这一“无形之手”共同作用来强化我国的产品质量安全监管体系呢？！
公共服务企业化与我国企业监管现状
众所周知，很多发达国家处理类似的情况和问题时，都认识到了各种客观条件的限制和政府自身能力的不足。所以，大力扶持和发展受到政府和议会控制、监管的非政府组织和独立管制机构，或将一些公共服务作为公共产品外包给企业，以企业化的方式来提供公共服务，政府只需要根据绩效来拨款和付费。这样不仅减轻了政府的财政负担，减少了权力寻租的现象，而且还有效的动员了社会力量，激发了民众的责任意识和参与意识，提高了公共服务的效率和质量，更增加了社会就业，维护了社会稳定。
作为一个后发国家，我国完全可以借鉴发达国家的有益经验，并根据自身的实际情形进行完善和创新。应该看到，我国的食品药品安全监管形势日益严峻，一系列产品质量重大安全事故的发生，不仅直接损害了广大人民群众的生命健康，影响了社会稳定，还严重损害了我国的产品在国外的信誉，从而影响了我国的外贸出口，直接影响了国内的经济发展和社会就业。
我国地域广大，地区行业发展不平衡，人口众多，市场前景巨大。因此，关系到国计民生尤其是生产民众生活必需品的各行业领域的企业在范围、数量、种类、大小等各方面都是其他国家所不能比拟的。因此，跟社会公众消费紧密相关的行业、领域市场竞争都异常残酷激烈，各企业都为生存和发展，竭力降低成本，增加产能，扩展市场，企图做大做强，成为该行业、领域的佼佼者。但很多企业却因为一时的眼前利益，不是以广大消费者的各种切实需要为根本理念，产品质量安全意识淡薄，有些更不顾企业的道德意识和社会责任，故意生产假冒伪劣产品，置企业的长远利益和社会公众的生命安全于不顾。在客观因素上，由于各行业领域的企业的产品生产技术、人员素质、管理水平、质量监控水平、企业负责人的职业道德等各类因素的差异，不同地区层次的相关政府人员的责任意识、工作态度、对市场企业的介入程度也不尽相同。加之传统文化思维习惯等因素，公众对政府的期望度和依赖性比较高，正是由于社会公众过度依赖政府，一旦有企业特别是国有企业爆发重大安全事故，有些地方政府不得不应对社会上下各方面的压力，采取高调介入的方式，以给各方一个比较满意的答复。过后依然用传统的政府全能思维和管制思维，来防止类似事件的发生，而不考虑换种角度和方式，建立一种有效动员市场和社会的力量，同时又保持政府的强势控制的制度和运行机制。
结果，由于时间和能力及官僚机构的内在缺陷，该管的没管好，不该管的也管不好。有的地方政府干脆在事故处理结果出来以后，看到风平浪静了，就依然一概不管不顾，采取“事故敲打介入式”的思维方式和行为方式。有的地方政府则出于自身各种动机和目的，采取广泛而不同的方式，不同程度度的介入了当地市场和企业，本身就成为事故爆发和产生严重后果的重要原因。[NextPage]
企业监管方式的转换
这一系列的事件尤其是“毒奶粉”事件因此自然可以看成是必然中的一次偶然性的大爆发。也正是因为这些给国家和社会造成惨重损失和心灵创伤的产品质量安全事故使国家和社会彻底而强烈的意识到必须采取坚决、有力、有效的措施来防止再次发生这样的惨痛事故。应该说，完善立法当然是必要的。但这却是非充分的，假如不根据我国的国情，从具体的管理制度和运行机制上着手，依靠市场机制的作用，有效的动员社会力量在政府法律、法规的制约下有序参与产品质量安全的监管，法律的作用依然会大打折扣！何况，在我国这样一个地域辽阔，人口众多，经济比较落后，并且发展严重不平衡的国家。按传统思维来加强产品质量安全监管，只能增加政府机构人员编制，并且假定他们全部都廉洁奉公、严格执法，这自然会使已经异常庞大、行政效率不高的政府机构更加膨胀，加上现有的官僚机构封闭性强，自利意识明显，很容易造就集体腐败的温床。
因此，在当前的复杂国情下，要从根本上解决食品药品监管问题，还是要建立一个充分发挥市场的积极作用，有效动员社会的广泛、依法有序的参与，由政府间接但严密、强势的监督管理，监测范围广、全方位、多层次、权责明确、公正有效的产品质量安全监督体系。否则，以上的现实问题是不可能在短期内有巨大的改变，产品质量安全事故肯定不会停止发生，而是很可能继续随时随地在各类行业领域爆发影响范围更广、更深，对民众身体健康和财产损害更大的事故。
那么，如何在不扩充政府机构、增加行政成本的前提下，既不影响经济发展，又不直接损害正当企业的正常运营，从而影响社会就业，在产品生产、流通、销售各环节全面有效的对产品质量进行监测控制。建立起一个覆盖范围广、社会渗透力强、监测公正有效、政治经济成本最低的，涉及各行业领域的产品质量监督管理体系，但又保持政府部门对这一体系的有效主导和强势控制。这是一个政府、企业、广大民众共同关心的问题。
质检公司的建立与运作
目前，我国质量检测分散在不同的政府部门，职责人员不统一，行业技术检测标准相对落后过时，所以有必要在引进和借鉴国外在各行业领域先进的产品生产环境检测、产品质量技术标准等各项检测标准和技术的基础上，根据我国实际情况，建立统一并能不断随着现实生产情况而提高的国家标准体系。将各个政府部门的检测部门合并，但保持必要的联系，明确其职权和责任，转变政府职能，充分发挥市场机制，在政府的主导支持下，动员社会力量开办涉及各行业领域的质量安全检测公司。并在第三方机构的参与下，由政府质检部门提供人员，按国家的各项检测标准对社会人员进行培训，并组织包括书面知识、技术操作、实际检测勘察等内容的统一考试，发放有专业人员签名负责的相关行业检测资格证，获得相关行业检测资格证的人员可以以个人或自行组建专业检测公司等方式对该行业的生产环境、产品质量等各环节进行检测。
在具体运行流程和细则方面，以乳制品行业为例子，有乳制品行业检测资格的检测公司从质检部门获得有一定期限的授权证书，代行政府质检部门的部分权力和职责。检测公司可以凭借授权证书进入辖区内任何生产、销售乳制品的企业、超市、娱乐消费场所等场所进行检测，任何企业、组织、个人都必须配合，不得阻止干涉，否则作为妨碍政府公务追究法律责任。任何被检测企业、组织、场所可以由自身的检测人员机构，或聘请其他有检测资格的人员组织，配合并监督检测公司的检测过程。如果双方有分歧，可以带检测样品到质检部门或请质检部门人员亲临现场作出裁决。
检测公司如果发现企业生产环境、产品质量或其他销售消费场所的产品有问题，有权根据质检部门制定的规定标准对被检测对象罚款，对有问题的产品负责就地收缴或销毁，如果是工作环境，根据情况规定改造期限。并签发检测罚款证明，凭证明被检测对象在一定期限内，如有其他检测公司和质检部门不定期抽查时可以免除被罚款和其他处罚，但不能以此阻止其他公司的检测抽查工作。罚款数额只能由被检测对象缴纳给第三方机构，检测公司不能收受任何钱财物品而不检测或放松检测。检测公司检测完毕后，必须在第二天向质检部门提交检测报告内容和事项，如自身检测人员、被检测对象、检测结果、罚款数量及证明编号等。质检部门在月底根据第三机构的报告核算后，开立30％到50％的罚款数额的支付证明，检测公司凭证明到第三机构领取自己税后所得。如果在规定期限内另一家检测公司或质检部门自行抽查，在前次检测的基础上发现了上次没发现的问题，或该检测公司存在违法违规行为，则要根据预先规定的情况标准进行扣除，惩罚。如果在检测公司检测之后规定日期内的企业发生产品质量问题或重大安全生产事故，则对检测公司进行处罚、降级、或取消检测资格。同样，质检部门根据各检测公司提交的报告，可与被检测对象进行核查，或接到举报，发现检测公司在检测报告中有弄虚作假行为，或在检测过程中有违法违规法行为，可根据预先规定准则对其进行处罚、降级或撤销检测资格，甚至追究法律责任。
为了防止地方政府的质检部门出于种种原因和目的，包庇本地被检测出产品质量问题的相关企业，妨碍检测公司的检测，可以在全国各省、市、县不同层次批准设立经不同级别的政府授权的检测公司。当低级别的授权检测公司发现相应质检部门有偏袒包庇行为和意向时，可以联系更高级别甚至经中央政府质检部门授权的公司，并仍然按本级别收入由高级别的第三机构支付，或者给予奖金，或根据其技术水平，人员素质等情况提升授权级别。[NextPage]
质检公司的发展与政府角色的调整
在检测公司成立早期，可以允许银行贷款，增强竞争实力。另外当社会公众对自己所购买的产品质量有疑虑时，也可以到检测公司要求检测，检测公司按政府相关部门规定或合理的市场价格收取费用。由于消费者可以方便、迅速和便宜地得到检测服务，无疑可以增强他们的产品质量安全意识，迅速的在消费环节发现产品质量问题，及时有效地避免造成重大的损害社会公众健康的事件。检测公司可以为个人，或其他没有自身检测人员的组织、场所提供检测服务，这样也相应地增加其经济收入，降低运营成本。当各行业领域的检测公司竞争程度和检测水平到达一定程度时，可以允许相同级别不同行业领域的检测公司自行合并重组，以及不同级别的检测公司合并重组，形成跨行业、跨地区的检测公司，增强竞争实力，优化经济资源和社会资源，并允许上市募集资金，扩大规模。有条件的可同相应仪器检测生产企业合作合并，增强研发能力，成为集研发、生产、销售和检测综合性的集团公司，在将来甚至可以成为跨国公司，打入国际检测市场，为国外政府机构和企业提供检测服务。
在允许和扶持检测公司成立发展的同时，也应有效引导企业提高生产技术水平和人员素质，改善生产环境，优化生产流程。因为以罚款为生存途径的检测公司的存在只是起一种制裁作用，而不是引导作用。在当前金融危机情况下，为防止部分企业偷工减料，降低生产成本，而生产假冒伪劣产品，一味对他们采取罚款措施并不可取，反而会影响当地的经济发展和社会稳定，导致当地政府部门偏袒这些企业。所以对很多因为资金短缺，人员职业水平和素质，或意外事故等原因造成的产品质量安全问题，更多应采取赏罚并用，以导代罚的措施，促使各类大小企业积极提高技术水平，加强企业内部管理，改善他们的生产环境，提高他们的产品质量。对那些被检测出有产品质量问题的企业，当他们的生产环境和产品质量在约定期限内有了明显改善提高后，可以将30％到50％的罚款数额在法院、质检部门的监督下返还给企业。在一些情况下，第三方机构可以根据企业的经济技术水平、企业管理水平等其他因素，利用手头资金，联系银行提供贷款给相应企业，这在一定程度上也可以促进企业更加积极地引进先进的生产设备，加强人员的培训，完善自身检测监督机制，生产出质量合格，让社会公众放心的产品。
由于有了专业的检测公司，政府质检部门可以在不增加人员和资金投入的情况下，转变自身职能，主要实行简介监控，并提供必要的服务，如按国家规定例行公事提供授权证明，收取一定的手续费用，负责检测公司的管理和监督，在特定的情况下提供技术支持和权力支持，即在必要时请求公安机关协助检测，防止暴力抗法行为。质检部门一般不用直接参与检测，也不能直接获得企业罚款，即使获得罚款也不得高于罚款总额的20％。但质检部门可以通过收取检测资格培训、考试费用、少量的授权手续费用等其他相当可观的经费收入。这样，政府通过逐利的检测公司的竞争迫使企业专注于内部生产和管理，而不是只要向政府部门缴纳罚款就可以万事大吉，甚至受到政府部门的保护。因为这样多层次、全方位渗透性的检测公司，可以让企业罚不胜罚。同时，如果他们专注于企业内部环境的管理，技术水平的提高，还可以返还罚款，甚至获得银行优惠贷款，这对企业来说又有什么理由不那样做呢！而政府的质检部门由于一般不再直接从事检测监督，跟企业打交道，一方面不再因为各行业领域数量巨大的企业的生产的检测而疲于奔命，出现什么产品都检测，结果什么也检测不好，安全事故仍然频发不止的局面，并因为害怕被追究相关责任而迟报、瞒报重大事故，另一方面也减少了政府质检部门人员的寻租、腐败的机会，改善了企业的经营环境。
由于第三方机构在这一过程中的重要作用，所以第三方机构的人员应由政府质检部门、检测公司、生产企业、金融机构和社会公众的代表人员组成，内部实现力量平衡，更多体现社会公益方向，性质为官方半官方，负责人员由政府推荐或其他各方联合推举，并定期由以上各方投票选举，实现人员轮换。其财务和内部事务都必须向社会公开，接受政府和社会的监督。这样，就可以管理体制上保持政府和社会的平衡。既保持政府的强势主导和控制，又可以使社会对政府形成必要的制约和监督，防止出现其滥用权力，谋取私利的违法腐败行为。也可以在局部范围检验和激发社会民众的民主意识、参与意识和责任意识，因为食品药品行业毕竟关系到他们的生命健康。
由此可见，通过成立专门的检测公司，不仅可以减轻政府质检部门的负担和压力，防止机构膨胀，减轻国家的财政负担，防止权力寻租和权力腐败，而且可以有效动员社会力量，激发社会民众的产品质量安全意识、权利意识、参与意识和责任意识，建立起覆盖范围广、涉及领域全面、质量检测公正有效的全方位、多层次、渗透性强的产品质量安全监督体系，从根本上保证社会公众的生命健康。通过相应的法制建设和制度建设，不仅有利于转变、提高政府效能，规范其行为，改善企业的政治社会环境，促进其全面发展，而且可以多层次、多方面的增加社会就业，提高人民生活水平，维护社会稳定和发展。
（编辑：李明达）
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