党的“群众路线教育实践活动”，提出要以“整风”之精神，解决群众所深恶痛绝的形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题。作为国家公职人员的共同身份组织和唯一的政治性结社，执政党的确一直试图通过符合作为政党本身之性质与功能的方式来回应当前政府组织中所大量存在的某些问题。整顿“四风”，也就说我们的政府现在实际上患有“微恙”，所以才要“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”。
生了什么病呢？是“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”。但这是一种很日常化的现象概括和描述。在“以党治官”、“以党治吏”的传统中，在执政党的政治辞典里这被归结为“干部作风”问题。而且每当类似的问题出现周期性的反复时，政党组织所特有的某些活动方式和组织技术就同样地被反复运用，以对实现对政党成员的再教育和组织监督，向成员重新输出、固化某些政治理念并改变其实际的行为方式，从而使执政党在某种程度上发挥了职业道德培养和训练的功能。揆诸历史，执政党以政党对其成员才有的组织党内学习、开展党内民主生活等方法，以政党才有的开展党员专项活动等方式来回应其成员在担任政府公职时所出现的问题，这种实践是一以贯之，且自始至终的。也形成了执政党可以引以为傲的优良执政传统，在历史上曾经对提升公职人员的职业素质和职业道德起到了相应的效果。建国初期的“三反五反运动”、1958年的“整风运动”、甚至“文化大革命”都宣称反对官僚主义、反奢侈浪费为运动的主题之一；而之后的“三讲教育”、“保持先进性教育”也延续这一通过政党的成员教育和训练、政党的组织行为规则来实现对国家公职人员日常管理行为的规范和监督。
这成为中国行政体制的一个重要特征，执政党就类似于一个全国性的公职人员公会。除了其成员同时也作为政府的公职人员，需要运用国家权力执行法律和规则，执政党也还有自己的组织管理方法。其特点是上级领导的意志必然成为整个组织机器动力的源泉。于是，表示领导干部意志的讲话、上级或者中央传达到基层的通知和意见等，而不是法律，成为政党组织活动日常展开的中心。对公职人员，学习“领导讲话”有时比学习法律更重要。这深深渗入了政府组织本应纯规则化和法治化的单一运转逻辑之中，政党的活动形态与政府组织的运行方式之间产生了深刻地互动。
有时，这样的互动会对某些问题的解决产生积极的效果。作为公务员法意义上的上级，除了本部门的业务工作和行政机构日常的内部管理，他并不能在其法定职权范围之外产生其他作用。然而，同时作为“公职人员公会”分支机构的负责人，党委书记、党组书记等等党内领导地位，却使他可以通过党的组织活动，以政党组织对其成员作用的方式产生单纯的法律职权所不能达致之效果。他可以要求党员参加党的教育学习活动，可以要求其写思想汇报、写检讨，参加民主生活会、要求其发言报告，展开“批评与自我批评”，并在社会政治问题等政党提出要求的领域来统一思想认识等等，从而在党的组织活动中，去发现并回应当其成员作为政府公职人员运用职权时所存在的问题。而这些，都是单纯作为“公务员法”意义上的上级所不可能对下属公务机构成员施加的。因为，以上施加的种种义务、领导干部被赋予的种种权力，很难在行政组织法上找到依据；在业务范围之外，也不应还存在行政隶属关系下才有的命令与服从。但作为专门训练、教育、监督国家公职人员的执政党组织，它却可能开展某些行政组织所无权推行的活动，成为解决一类问题的方法。比如，给公职人员充分的和长期的职业道德和观念教育，甚至可以具有所谓“深入灵魂”、“深入思想”的效果。
然而，这种“互动”却可能在另外一些时候产生方法运用上的“错位”。比如，某些主要应该通过行政组织法律规则完善和组织法治建设去解决的问题，也被当做了政党组织通过政党特有的活动方式有权解决和能够解决的问题。于是，本来可能应该起辅助作用的方法被认为可以对相关问题的应对起主要作用，并且应当加以反复运用。这就导致了，一些行政组织法意义上的问题也在党的执政话语体系中找到了自己的“影子”或对应体，并被还原为某种很日常化的现象概括和描述。比如，官僚主义可以被理解一种公职人员、尤其是领导干部唯我独尊、刚愎自用、欺下媚上，从而“眼里没有人民百姓”、“心中没有群众路线”的所谓“作风”和“思想”问题。形式主义可以被理解为一种醉心于做表面工作、“面子工程”，注重舆论效果，喜欢炮制“好看的”数据和汇报材料以“邀功请赏”，不关心解决实际问题的工作方法。享乐主义和奢靡之风可以被理解为在工作中追求各种待遇和生活享受，比如新官上任，自己就要用新公车新办公桌，办公设施要豪华讲究等等。
但实际上，所谓“官僚主义”等问题完全也可以以行政法的观点被概括为滥用对外执法权力、滥用内部管理职权，在下级和群众面前对自身法定职权的边界毫无感觉；执行法律缺乏程序性规则和事后事中的有效监督问责；行政组织内层级监督失灵、组织内部信息传递被扭曲而失真；缺乏对作为公务机构发挥其公共职能之物质基础、包括财政资金在内的各类行政性国有资产进行有效管理和全面覆盖的行政组织法律规范。
因此，“以党治官”、“以党治吏”的传统中某些有效的做法应当与行政组织法治建设结合起来，并且使两者按比例地承担各自能够承担和应当承担的责任。具体地说，政党活动经过设计部署、开展、总结等环节，组织成员受到了教育，“作风”有了改变，某些被认为有效的、创造性的活动方法甚至得到文本化、规范化，成为政党保持其成员“优良作风”的党内“法律”和规则。比如，令行政机关“滥吃滥喝”风气为之一改的“中央八项规定”等。这当然对解决“四风问题”是有所帮助的。然而，不利的是，“以党治官”似乎成为了更加受到重视、并得到更多资源和力量投入的问题应对方式，严重压缩了行政组织法规则之建设和完备的发展空间。以行政组织法的方法来解决行政组织运转中出现的滥用内部管理职权，对人事、对财物的运行管理独断专制等问题之行动路径没有得到足够的重视，导致了“以党治官”的传统严重挤压了行政组织法治自身的发展。一个眼前的结果就是，“中央八项规定”，至今属于党内“红头文件”的性质，监督公务机构使用公共财政资金进行宴请的这种规定没能成为行政组织法规范。其执行完全依靠执政党的组织方法来落实。另一个结果就是，执政党不得不周期性地运用“以党治官”的各种方法--“行为约束”、“干部教育”、“整风”等等来试图暂时压制和缓解“四风”这类建国以来经常就被“点名批判”的问题。
然而，“四风”一类的“顽疾”却可能早已习惯于应对各种“党风整顿”活动。甚至笔者看来，在某种意义上，“路线教育”与“四风”等顽疾开始形成了某种共生关系。试想，党中央部署了这项工作，下级党组织会以怎样的方式来推行落实中央的意图呢？会不会又是多开几场“一把手”主持、领导班子全部参加的会议，让本地官方媒体大事报道盛况，或组织各种活动的新闻稿和汇报材料，来显示本级党组织对中央工作的贯彻和落实力度？为了“深入学习，体会精神”，更基层的党组织会不会就决定到各著名“风景区”集中开展“丰富多彩”的主题教育活动？在无法实际监督的情况，做着“寓乐于教”的事情？比如白天开会，用着秘书班子精心准备的稿子，领导按照排序一一发言“唱高调”，而到了晚上，大家就泡温泉、唱唱歌，以“会间休息”的名义开始各种享乐活动？最后，中央收集到了各地的汇报材料，再开一个总结大会，发现归纳问题、总结活动经验，甚至确立个别地方创造性的新制度成为全党的党内法规，提出下一步工作努力的方向性意见。然后，在媒体上大力宣传这场“路线教育”取得了相当好的综合效果，也“统一了广大干部的思想和工作方向”；新领导班子受到舆论的广泛表扬和肯定……出现这种情况，绝非不可能。观察之前的“三讲教育”、“保先教育”，类似的故事并不陌生，类似的发展逻辑也不难发现。试图解决形式主义、享乐主义等问题的“以党治官”传统，可能从一开始就面临着被形式主义、享乐主义所消解的命运，而这是整个体制惯性和行政文化所决定的。任何组织都习惯于运用已经熟悉的方式来开展组织活动，即使这场活动本身是试图改变这种方式的。所以，如果做得不好，“陷入老套”，“群众路线教育实践”的结果很可能不过是“四风”的变相强化而已。
这也就同时引出了当前中国行政法治发展中一个可能受到了忽视的问题：30年法治政府建设，成就斐然。执法、决策从毫无法律根据发展到了到现在的“体系建成”。越高层的政府施政，不论什么样的行政事务，就越有明确的法律意识，会考虑是否明显违法、越权的问题。否则，就面临依《行政诉讼法》被起诉的风险，以及社会舆论的监督批评。然而，公职人员的精神气质究竟有了彻底的、实质的变化么？或者说，“官僚主义”、“形式主义”因为行政法治的发展而得到了相当的遏制么？我认为无法给出一个肯定性的回答。因为事实上，前30年的法治建设明显注重于公权力的外部行为问题，而外向性的行政执法和行政决策只是行政组织日常工作的一个面向。尽管是根本性的面向，并已经在相当程度上法治化（虽然还有很多缺陷）。但是，内向的、基于组织法上行政隶属关系的行政组织日常性管理，由于前述“以党治官”传统的强势地位，离法治化的方向还非常远。领导干部、“一把手”不只是行政机关行政业务的负责人，法律要求他依法行使职权，实际上同时也是行政机关一切事务的总负责人。比如，日常的办公经费使用（比如宴请开支，一般性采购），机关行政资产的管理（比如车辆、办公场所出借出租等等），内部的人员考核制度设计，人事组织安排（干部选拔、编制使用），内部的组织机构设立和废止（包括下级领导岗位的创设和调剂），甚至最普通最平常的机关生活（食堂后勤、人员福利），一把手都有着相当广泛的、甚至绝对的专断性权力，而缺乏国家法律、法规意义上的规则约束。即使有文本规范，有些也是“以党治官”传统下的党内红头文件或者其他行政规范性文件，往往缺乏有效的落实和监督机制。这就使得机关内部管理职权之运行是近乎非法治化的。而即使不涉及行政相对人的法定权利保护问题，行政法治已然不应忽视内部管理职权的滥用行为。
在这样一种“非法治化”的内部组织氛围中，普通公职人员一方面看到对外执法逐步规范化，有了“法治思维”；另一方面却也看到“一把手”对内管理职权的全面集中和近乎不受监督制约的行使，可以倡行“官僚主义”，可以追求干部待遇和物质享乐。如此，他们又怎么可能形成执政党辞典里的“群众观点”呢？又怎么会不可能促成一种以权力为中心、并奉承权力的官僚主义作风呢？这样的“作风”，又怎么会不可能以领导干部为典型代表，形成一种“唯我独尊”的地位和特权意识，以至于外部行政决策和行政执法同样受到这种作风的干扰？
于是，我们就能理解行政相对人要求出示执法证件反而被打的事情。因为这样，无疑对权力的尊严构成了伤害。我们也能理解为什么吉林某局长因为滥发奖励但不公平而遭到下属匿名举报，被上级要求返还奖励后，在内部会议上大骂举报者“领导该骑马坐轿，你们也配？臭不要脸！”，最后录音被曝光后免职的事情。甚至各种各样的官员雷语，似乎都可以理解其产生缘由。没有组织内部的行政法治与外部行政法治相互搭配、“齐步走”，单腿必然是行不远的。摔倒了，不时又捡起“以党治官”的拐杖来“整风”，终究也是个跛脚之人。时间久了，拿拐杖的手一松懈，还是会又摔倒的。
但明明有此一条短腿之疾，公众又还能容忍多少次跌倒呢？当一次又一次再爬起时，又会还剩下多少人怀有对往前走下去的憧憬和希望呢？只有把行政组织法治之发展作为一个重要的努力方向，将来让三条“腿”一起走路，或许，中国的政治才可以走得更加稳靠，也更加从容。
（编辑：陈家坪）
