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自债市二级市场核查风暴升级之后，一级市场的监管风暴也在层层推进。
5月23日，国家发改委办公厅下发了《关于对企业债发行中申请部分企业进行专项核查工作单位通知》（发改办财金［2013］1177号）。文件中指出，发改委将组织对企业债券发行申请部分企业进行专项核查。核查诸如政府公务员兼职为主的申请发债企业规范运作情况、财务指标的真实性、合理性，债券担保的有效性等等开展核查。
目前，发改委在审企业债项目有200多家，而其中符合“加快和简化审核”类的项目仅有20个左右，这意味着200余个企业债项目将面临自查与抽查。
有券商投行人士表示，发改委此举主要针对地方政府投融资平台，防范系统性与区域性风险。尽管目前仍未发生一单债券违约，但其潜在的风险仍然很大，“发改委是应该好好查一下了”。
记者经调查发现，地方政府投融资平台仍然存在诸多问题，如政府公务员兼任城投公司高管、违规担保、盈利能力弱以及发债前的虚增资产等，经营性收入为负的城投公司，其发债申请依然获批。
政府公务员兼职严重
记者在查阅多份企业债的募集说明书中发现，地方融资平台高管兼任政府公务员的现象普遍，尤其是三、四线城市的城投公司更为严重。
安徽省安庆市发行“09宜城投债”、“12宜城投债”募集说明书显示，安庆城投的法定代表人兼董事长王赵春，同时兼任安庆市财政局党委书记、局长职务；储昭海任城投公司董事、总经理职务，同时兼任安庆国土资源局副局长；王恩华任公司董事职务，同时兼任安庆发展与改革委副主任；赵家福任公司董事职务，同时兼任市城乡规划局副局长。
河南省巩义市也存在城投公司高管兼任公务员的情形。《2013年巩义市国有资产投资经营有限公司公司债券募集说明书》显示，王政任公司法人代表、董事长，现任郑州市非税收管理局副局长；刘向阳任公司副董事长，现任巩义市财政局副局长；张俊英任公司董事，现任巩义市财政局干部；申中辉任公司总经理，现任巩义市财政局国资科科长；张全忠任公司监事会主席，现任巩义市审计局书记、局长；王学锋任公司监事，现任巩义市财政局企财科科长、财政局经济建设科科长。
湖北省十堰市城市基础设施建设投资有限公司也存在几位公务员同时兼任城投公司高管的情形。据“12十堰城投债”显示，张维国任城投公司董事长，时任十堰市委常委，常务副市长，市政府党组副书记，现任十堰市市长；李茂生是十堰市政府副秘书长，兼任城投公司常务副董事长；程登明任十堰市发改委主任兼任公司董事；乔冰任十堰市国土资源局局长，兼任城投公司董事；吴先锋任十堰市财政局局长，兼任城投公司董事；李翔任十堰市规划局局长、党委书记，兼任城投公司董事；陈勇任十堰市审计局局长，兼任城投公司监事会主席。
此外，山西省吕梁市、黑龙江省佳木斯市、贵州省贵阳市、浙江省桐庐市等等也存在大量政府官员兼任城投公司高管的现象。
中纪委、中组部2004年联合发布的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》（中组发［2004］2号）规定，党政领导干部不得在企业兼职，是实行政企分开、依法行政的需要；是建立和完善现代企业制度，推进完善社会主义市场经济体制的需要；也是加强党风廉政建设的需要，必须坚决贯彻执行。各地、各部门要对此前制定的有关政策和文件进行清理，凡与国家法律法规、中央规定不一致的，要予以废止。
在中组部发布的《执行中组发［2004］2号文件有关问题的答复意见》则指出：“清理党政领导干部在企业兼职不仅限于清理兼任企业领导职务的。党政领导干部兼任企业董事、监事、独立董事、独立监事的，原则上都应进行清理。”
同时，《公务员法》与《行政机关公务员处分条例》等法规对党政领导干部企业兼职现象也有着明确规定。《公务员法》第53条规定，公务员不得有下列行为：从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。《行政机关公务员处分条例》第27条规定：从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
令人匪夷所思的是，中组部禁止党政领导干部在企业兼职的要求从2004年开始执行，中组部的文件明确要求各级党委、政府及其有关部门不得再审批党政领导干部到企业兼职，凡违反规定继续审批的，审批无效，并要追究主要领导及有关负责人的责任。至今那么多市长、局长级官员兼职，他们的审批是怎么通过的？违规的人事制度之下，发改委当初对地方城投债的审核是依据什么准则通过的？
大批党政领导干部兼任国资城投公司高管，造就了国资城投公司在竞争中的“所向披靡”。但在专家看来，国资城投公司这种模式潜藏很大的风险，并对市场竞争带来破坏。
发债前虚增资产
据2008年1月4日，发改委公布的《国家发展改革委关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》，企业债发行主体发债时，累计债券余额不超过企业净资产(不包括少数股东权益)的40%。
某城投债的主承销商负责人对本刊记者坦承：“很多城投类公司，为了能多发债，都会在发行前，向城投公司注入各种资产。为了能赶上发债的好时点，发行人在这些资产还没来得及变更手续，即在发行资料中将其视为公司所有。据我所知，这一现象，颇为普遍。”
为了净资产能达标，或者达标无虞，美化资产负债表，各城投公司可谓各显神通。即使注入资产的所有权没有瑕疵，却存在资产注水的问题。常见的手法是，以土地使用权的评估价值入账，迅速提高资产规模。
以“09渝水投债”、“09渝地产债”、“08长兴债”、“09余杭城建债”为例，四家公司净资产的一半甚至2/3均为评估而来的无形资产。
记者发现，几家公司对这些土地的信息披露不完全。重庆市水利投资集团有限公司只提供了2005年至2007年的三张报表，后面没有报表附注，只在评级报告简单提到，“土地储备证办理累计达2.8万亩，评估2.58万亩，评估入账31.8亿元。”至于这些地在哪里，则不得而知。
09余杭城建债的所有公开信息，都没有解释近38亿元的土地所有权，具体的位置在哪，面积多大。
“12镇投MIN1”的评级报告显示，“随着土地开发和基础设施建设投入的增长，该公司负债规模增加明显，但镇江市政府连年向公司注入大量土地，公司资本实力得到显著增强，但财务结构上述一般。公司资产中短期内变现能力有限的土地资产占比较大，资产质量一般。”
为防止资产“注水”和过度“包装”，财政部、发展改革委、人民银行、银监会四部门出台的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）规定，“不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序，不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。”
“09嘉名城债”募集说明书显示，嘉兴城投拥有的土地资源的分布情况中包括高中园区17500亩，非经营性用地状况中包括学校、行政用地2500亩。很显然违反了463号文件的规定。
经营业绩靠补贴
一些城投公司用土地注入资产，来增加资本充足率，但财务状况并没有得到好转。城投公司的主营业务能力较弱，而维持经营的资金来源主要靠政府补贴。
以“12抚顺城投债”为例，抚顺城投公司2010年的营业利润为-1.37亿元，净利润仍保持3931.14万元的盈利，但却同比大幅下降86.4%。这其中，地方财政补贴的输血对保持盈利功不可没。
浙江桐庐县城投公司高层几乎全由财政局局长等地方官员兼任。浙江桐庐县城投公司的财政补贴政策十分优厚。
大公国际信用评级公司对“11桐庐城投”做出的信用评级报告显示，由于桐庐国资以城市基础设施建设为主要业务，盈利性不强。桐庐县财政局根据公司建设项目进度和完工情况给予公司项目建设款项。同时，根据桐政发[2008]169号文“关于同意对桐庐城市投资建设有限责任公司的补贴款相应承诺的批复，”县政府承诺补贴每年不少于1285万元的资产在收益期内的分摊费用及相关维护费的补贴收入。
“11桐庐城投”财务报告显示，2009年浙江省桐庐县国有资产投资经营有限公司主营业务收入7.99亿元，补贴收入0.94亿元，利润总额0.57亿元，经营性净现金流1.15亿元。除去补贴，城投公司的收入仅是-0.37亿元。
2007年至2009年，桐庐县用于城市基础建设的债务分别为5.79亿元、7.53亿元和10.12亿元，随着桐庐县城市建设规模的扩大，政府债务呈现增长的趋势。
国家发改委批复的“10寿光债”更是靠财政补贴过日子的典型。“10寿光债”由山东省寿光市金财公有资产经营有限公司（下称“寿光金财”）申请发行，发行规模10亿元，该债券采用公司所有的5宗土地使用权作为抵押资产。
寿光金财2009年的财务数据显示，当年该公司总收入约为0.0408亿元，经营总利润约为0.0238亿元。在经营总利润基础上扣除行政支出1.298亿元、财务费用2.1245亿元和运营费用等成本后，该公司当年净利润为负3.3989亿元。这意味着寿光金财2009年实际亏损近3.4亿元。
由此可见，寿光金财如果没有政府补贴，该公司将是亏损的。
按照国务院和四部委文件规定，“偿债资金70%以上（含70%）来源于一般预算资金、政府性基金预算收入等财政性资金的承担公益性项目建设的公司一律不得发债。”虽然国务院和四部委出台了城投债发行两个70%的规定，但已批复的大部分城投债都达不到要求。
违规担保问题频现
记者发现，多家城投公司的债券担保都存在问题，有些抵押担保存在一物多押、有些是抵押质押的资产不一现象，一些第三方担保存在互保或连环保。
安徽省安庆市不但存在公务员兼任城投公司高管的情形，而且违规担保带来的潜在风险也凸显隐患。
早在2007年10月，银监会就向各商业银行下发了《关于有效防范企业债担保风险的意见》，要求各银行即日起停止对以项目债为主的企业债进行担保。
但是记者发现，农业银行(601288，股吧)为“07宜城投债”提供全额的无条件不可撤销的连带责任保证担保，属于违规担保行为。
大公国际资信评估有限公司出具了“07宜城投债”信用评级报告显示，“2011年，公益类资产剥离使土地出让收入成为目前公司主营业务收入的唯一来源，土地出让收入易受国家政策及房地产市场的影响存在一定的不确定性。”
信用评级报告显示“07宜城投债”风险犹存，“安庆市城市建设投资发展有限公司大部分土地已作为抵押资产且土地价格易受房地产开发市场的影响，公司土地出让收入存在一定的不确定性。”
业内人士认为，这种变相担保的潜在风险较大，一旦城投公司出现风险，银行贷款将成为实质性的“兜底”资金。
根据财政部的463号文规定，“法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。”
记者发现，部分城投公司存在以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务，或者变相担保债务。
以“08嘉城投债”为例，其2009年年度报告显示，“根据嘉兴城市建设投资有限公司与嘉兴市规划与建设局、嘉兴市财政局签订的《嘉兴市区基础设施工程项目委托建设与回购协议》，在委托的市区基础设施工程项目竣工决算后，以项目审计后的工程总结算造价加为项目发生的融资费用作为项目回购的总回购价，由嘉兴市规划与建设局从项目竣工验收合格之日起，五年内按回购总价分年等额于每年年底向嘉兴城市建设投资有限公司支付回购价款，回购市政项目资金的支付由嘉兴市财政局提供连带责任保证。”
“嘉兴市财政局提供连带责任保证”显然违反了《担保法》等法律法规的规定。
国家发改委2012年公布了《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》，明确禁止发债企业互相担保或连环担保。
但是，浙江省嘉兴市国资委下属几家的城投公司存在互保连保现象。
“08嘉城投债”的发债主体是嘉兴城市建设投资有限公司，由嘉兴市高等级公路投资有限公司提供全额无条件不可撤销的连带责任保证。“嘉兴高投”的发债主体是嘉兴市高等级公路投资有限公司，由嘉兴市文化名城投资集团有限公司提供全额无条件不可撤销的连带责任担保。
同时，“12嘉兴城投MIN1”的募集说明书显示，嘉兴城市建设投资有限公司同时为嘉兴市高等级公路投资有限公司、嘉兴市交通投资集团有限责任公司等等，提供不同额度的担保。
嘉兴高投的盈利能力较差，2008年-2009年，其主营业务利润连续为负数，分别是-1772.28万元、-5226.08万元。
上海新世纪资信评估投资评估有限公司对“嘉兴高投”出具的信用评级报告显示，“嘉兴高投已积聚了较大量的刚性债务，在建项目后续资本支出将进一步增大公司债务规模，公司面临一定的增量融资压力。”
（编辑：陈家坪）
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